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정책토론회/ 배출권거래제 시행1년, 진단과 평가

작성일 : 2016-09-08 21:10

지상중계 / 정책토론회

배출권거래제 시행1년, 진단과 평가

▲정책토론회 장면

 

국회기후변화포럼이 주최하고 국회 기획재정위원회, 포스코에너지, 한국남동발전, 한국에너지공단이 후원한 ‘제32차 정책토론회’가 ‘배출권거래제 시행 1년, 진단과 평가’라는 주제로 지난 8월 24일 15시에 국회도서관 소회의실에서 열렸다.

▲한정애 포럼대표의원( 국회의원) 개회사

 

이성조 포럼 사무처장 사회로 시작된 이날 토론회는 시행 1년을 맞은 배출권거래제가 관련 산업계의 관심을 반영하듯 많은 참석자들이 찾아와 열띤 토론을 벌렸다.

 

한정애 국회기후변화포럼 대표의원은 개회사를 통해 “시행 1년을 맞은 배출권거래제가 조기에 잘 정착될 수 있도록 관련 정부와 산업계가 충분한 의견 교환이 있기를 바란다”고 말했다.

▲하영봉 포럼공동대표(GS에너지 대표이사) 인사말

 

또 하영봉 포럼 공동대표(GS에너지 대표이사)는 “기업 차원에서도 배출권거래제가 잘 정착될 수 있도록 노력하겠지만 정부 차원에서도 기업의 현실을 잘 파악해 제도를 시행해 달라”고 당부했다.

▲조경태 국회 기획재정위원회 위원장(국회의원) 축사

 

특히 조경태 국회 기획재정위원회 위원장은 축사를 통해 “국회 단체 차원에서 토론회를 마련하여 정책현안에 대해 의견 개진을 할 수 있다는 것은 매우 고무적이다. 적극 협조하겠다”라고 격려했다.

 

이날 오일영 기획재정부 기후경제과장의 ‘1차년도 배출권 거래제 평가와 향후 추진과제’ 주제발표에 이어 진행된 전문가 토론회에서는 김일중 환경정의 이사장(포럼 공동대표)의 사회로 안병옥 기후변화행동연구소 소장, 안윤기 포스코경영연구원 상무, 김형찬 삼정KPMG 이사, 현준원 한국법제연구원 연구위원, 강성훈 한국조세재정연구원 부연구위원 등 5명의 패널이 참석해 배출권거래제 시행 1년의 과정을 각자 심도 깊게 분석하여 발표했다. 이날 토론회 내용을 요약했다.

 

토/론/자

김일중 환경정의 이사장(좌장)

안병옥 기후변화행동연구소 소장

안윤기 포스코경영연구원 상무

김형찬 삼정KPMG 이사

현준원 한국법제연구원 연구위원

강성훈 한국조세재정연구원 부연구위원

 

▢ 주제발표

  

오일영 기획재정부 기후경제과장

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현재 1차 계획기간에는

5대 부문, 23개 업종,

569개 업체가 참여하고 있고,

1차 이행연도(2015년)에 배출권을

제출한 업체는 522개 이다.

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1차년도 배출권거래제 운영실적 및 평가에 대해 말씀드리겠다. 배출권거래제는 여러 기업들이 온실가스를 감축하는데 있어서, 감축을 많이 한 기업이 여유분이 없이 감축을 못한 기업에게 돈을 받고 팔고, 부족한 기업은 사는 제도로 시장거래를 통한 비용 효과적으로 온실가스를 감축하는 수단을 말한다.

 

현재 배출권거래제도는 연평균 125,000톤 이상인 업체 또는 25,000톤 이상의 사업장을 대상으로 하며, 569개 업체가 지정되었으며, 1차 연도는 522개 기업이 배출권을 제출하였다. 온실가스의 종류는 6가지를 관리하고 있다.

 

목표관리제와 비교를 말씀드리는 이유는, 우리나라는 2011년부터 목표관리제를 시행해 왔고, 2015년부터 배출권거래제로 바뀌었는데 목표관리제의 근본적인 취지는 각 기업의 1년간 기업의 목표 배출량은 허용하되 거래는 허용하지 않았으며, 배출권거래제는 이에 추가된 기업간의 거래가 가능해진 제도이다. 배출권거래제 참여기업은 569개이고, 목표관리제 참여기업은 300여개이다.

 

실제 온실가스 배출량으로 구분하면, 배출권거래제에 참여하는 기업이 배출하는 양은 우리나라 전체 배출량의 68%를 차지하며, 목표관리제 참여기업은 1.5%정도 차지하는데, 두 개를 합하면, 약 70%가 배출권거래제, 목표관리제 제도 하에서 온실가스 감축활동을 하게 되는 제도이다. 나머지 30%는 가정 및 수송 부문이다.

 

계획기간별 운영방향을 살펴보면, 배출권거래제를 1기부터 2기, 3기로 나눌 수 있다. 이는 법에 정해져 있다. 처음 1,2기를 3년으로 한 이유는 배출권거래제도가 정착화되고, 실질적인 감축수단이 되기 위해 시간이 필요하지 않을까 라는 판단에서 설계되었다. 배출권거래제를 처음 도입한 EU의 경우, 처음 1차 계획기간을 3년, 2차 계획기간을 5년으로 설계하였는데 우리는 이 부분을 벤치마크 하였다.

 

1기에는 기본계획의 컨셉으로 거래제 안착, 상쇄, 제도의 유연성을 제고하는 수단이 잘 정착되게 하고, MRV(기업들이 실제 얼만큼 배출했는지 정확하게 알아내는 것), 목표관리제의 경험을 활용했는데 이는 배출권거래제 대상 업체는 기본적으로 3-4년 정도 목표관리제를 경험한 기업이라는 말이다.

 

2기에는 감축수준이 높아지고, 유상할당이 개시가 되는 게 1기와 큰 차이다. 3기는 유상할당 비율이 확대되고, 할당방식이 정교화 하고 선진화 하는 게 과제이다.

파리협정에 의해 2020년 이후는 온실가스 감축하는 의무를 수행해야 하는데, 배출권거래제가 차지하는 비율이 70%이므로 파리협정에 의한 2020년 이후의 목표 달성을 위해서는 배출권거래제의 역할이 크지 않을까 판단한다.

 

현재 1차 계획기간에는 5대 부문, 23개 업종, 569개 업체가 참여하고 있고, 1차 이행연도(2015년)에 배출권을 제출한 업체는 522개 이다. 산업과 전환 부분에서 실질적으로 많은 양의 온실가스 배출을 차지하고 있다.

 

다음으로 현재 배출권 거래제 운영체계에 대해 말씀 드리겠다. 올해 6월 1일부터, 기획재정부가 총괄하게 되고, 각 정부부처가 부문별 관장기관의 역할을 하도록 되었다. 주무관장기관은 할당업체 지정, 할당, 할당취소, 평가, 배출권제출, 이월, 차입 승인, 과징금 부과를 맡고 있다.

 

지난 1년간의 이루어진 일들에 대해 설명해 드리겠다.

거래량을 보면, 장외거래를 포함하여 1,227만톤이 거래되었다. 여기서 장내 거래는 한국거래소를 통해 거래된 것을 의미하며, 장외거래는 그 외 업체간 협의에 의해 거래된 것을 의미한다. 우선, KAU(할당배출권)의 경우 180만톤, KCU(상쇄배출권) 292만톤, KOC(외부사업감축실적) 755만톤이 거래되었다. 배출권 가격은 현재 17,000원으로 보합세를 유지하고 있다. 총 거래 금액은 1,697억원이다. 실질적으로 가장 거래를많이 한 순으로 외부사업감축실적, 상쇄배출권, 할당배출권으로 나타나고 있다.

 

할당배출권부터 살펴보면, 실제 거래가 많이 일어난 시점은 2016년 5월, 특히 배출권 제출을 앞둔 6월에 집중되었는데 이는 업체들이 지난 1년 동안 진행을 해보고 본인들이 가지고 있는 배출권 할당량과 실제 배출량을 상호 비교하면서 팔아야 할지 사야할지, 본격적으로 의사결정이 일어난 시점이라고 볼 수 있다.

 

상쇄배출권의 경우, 1월부터 6월 사이에 거래량이 집중되어 있고, 가격대도 18,000원까지 올라간 상황이다. 외부감축사업의 경우, 9월에 일반적으로 많이 거래가 된 것이 있는데 이는 특정업체(소수업체)들이 시장 장외거래를 통해 구매를 했기 때문이다. 가격은 17,000원 상태에 형성이 되어 있다.

 

배출권거래제 실적 중 정산에 대해 먼저 말씀드리겠다. 정산이라는 것은 할당업체는 기본적으로 할당량에 맞춰 배출권을 구입해서 제출해야 하는데 만약 할당량에 맞춰서 배출량을 제출하지 못하면 과징금이 있다. 과징금은 할당량과 배출량사이 차이의 시장가격의 3배정도가 부과된다.

 

522개 배출권 제출 대상 업체 중에 236개 업체는 배출권이 부족했지만, 280여개의 업체는 배출권이 남았다. 55%는 배출권의 여유가 있었고, 45%는 배출권이 부족한 상황이었다. 실제 전체 총량을 보면, 전체 배출한 양은 5억4천2백만톤이 되는데 실제 배출권 시장에서 거래되거나 구입된 것을 보면 약 6백만톤의 배출권이 여유가 있는 것으로 최종적으로 확인이 되었다. 배출권에는 사전할당량, 추가할당량, 할당취소, 상쇄배출권이 구성되어 있다. 좀 더 자세히 말씀 드리면, 상쇄배출권처럼 시장에서 거래되는 측면이 아닌 경우를 제외할 경우 3백만톤 정도가 배출량에 비해 배출권이 부족한 반면, 상쇄배출권이라는 유연수단을 통해 6백만톤이라는 여유분이 생겼다.

 

배출권 제출은 522개 업체가 다 제출 하였는데, 현재 1개 업체를 제외한 모든 업체가 배출권 제출의 양을 맞췄고, 1개 업체가 그 양을 못맞춘 상태이다.

 

평가를 말씀드리겠다. 지금 1년을 되돌아보면 아직 배출권거래제에 참여하는 기업에서는 배출권거래제도가 규제의 대상이지 이 제도를 통해 과연 비용효과적으로 감축할 수 있는 TOOL이 되느냐에 대한 인식은 아직 적다는 생각이다. 두 번째로 배출권거래제라는 것이 국가 전체 온실가스 배출의 70%를 커버하는 제도인데, 이 제도를 통해 다양한 분야에서 온실가스 감축이 일어나게끔 하는 역할에 대한 고민이 있다.

 

배출권거래제 시장거래와 관련해서 우선은 배출권이 여유있는 업체의 경우엔 이걸 굳이 시장에 내놓을 필요가 없다는 입장이다. 왜냐하면 의무이행을 할 때를 대비하여 시장에 파는 것보다 갖고 있는 것이 낫다는 것이 기업의 의견인 반면에 배출권이 부족한 업체의 경우에는 파는 사람, 즉 배출권을 매도하는 사람이 없어 사기가 어렵다는 의견이 있다. 상쇄배출권이나 외부사업감축실적은 거래가 많이 이뤄진 반면, 업체들이 가지고 있는 할당배출권에 대한 거래는 적은 게 사실이다. 이 부분은 불확실성에 대한 소극적인 대응, 시장경험 부족도 이유라고 생각한다.

 

오늘 토론을 통해 제기된 문제, 그리고 지적하시는 말씀을 귀담아 듣도록 하겠다.

 

▢ 지정토론

 

-안병옥 기후변화행동연구소 소장-

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기업별 배출권 할당량과

정산내역을 공개해야.

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정부가 기준가격을

너무 낮게 제시한 것도 문제

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배출권거래제 도입 당시 뜨거웠던 열기와 쟁점에 비해 1년이 지난 최근 분위기는 굉장히 조용한 것 같다. 그 이유가 배출권거래제 이해당사자 모두가 만족해서인지 아니면 모두가 불만족해서인지 둘 중에 하나가 아닐까 생각을 해보게 된다. 하지만, 만족과 불만족을 알 수 없지만 1년간 제도를 시행해 보고 나서 많은 개선점이 있다는 것은 여기 계신 모두가 공감하실거라 생각한다. 냉정한 평가가 필요한 시점이다.

 

개인적으로 이 제도를 도입할 당시 주변 시민단체에서는 많은 우려가 있었다. 이 제도가 과연 온실가스 감축에 기여할 수 있는 제도냐에 대한 우려가 많이 있었음에도 불구하고 본인은 이 제도가 필요하다! 국가 온실가스 감축목표를 갖고 있고, 이를 국제사회에 공헌한 바가 있고 이를 달성하기 위해서는 가장 많은 배출량을 차지하고, 증가속도가 빠른 기업들이 감축할 수 있는 적절한 제도가 필요한 것이고, 배출권거래제가 그나마 기업들의 부담을 유연하게 줄여가면서 감축동기를 유발할 수 있는 제도라 믿었기 때문이다.

 

그러나, 이 제도가 실제 도입되는 과정에서 특히 배출권이 할당되는 과정에서 정부가 보이는 모습들을 보면서 이 제도가 과연 감축에 도움이 될 것인가에 대해 회의를 갖기 시작했다. 그 이유는 재작년에 환경부에서 할당계획에 대한 초안이 나온 후, 정부가 추가로 할당을 해야 한다는 입장을 내비쳤고, 그 양이 5~6,000만톤의 막대한 양이 기업에 추가로 할당되었다. 추가할당이 필요하면 추가할당을 해야 한다는 입장이지만, 문제는 추가할당을 한다고 하면 정부가 그 근거를 명확히 해야 하는데, 왜 추가할당을 해야 하는 것인가에 대한 명확한 입장이 없었다. 기업들이 부담을 느낀다고 한다가 정부의 유일한 입장이었다.

 

과연, 정부가 공정하게 운영할 의지가 있는지 회의감을 느끼기 시작하게 되었고, 본인이 배출권할당위원회, 심의위원회를 참여하였는데 그 곳에서 진행되는 의사결정방식을 보면서, 이런 방식은 공정하게 운영되기 어렵겠구나 판단하였다. 왜냐하면 관장기관들에서 해당업체들의 민원을 해결하는 창구역할을 하는 모습을 보면서 정부가 중심을 잡지 않고, 기업들의 로비창구의 모습을 보였기 때문이다.

 

두 번째는 이 제도를 투명하게 운영하는 것이라 생각한다. 시장의 투명성, 할당의 투명성, 할당결과에 대한 냉정한 평가가 있어야 하는데, 오일영 과장님의 발표자료에서도 보듯이 그 많은 논란과 사회적비용을 치러가면서 도입한 제도에 대한 평가가 너무 간단하지 않았나. 심층분석이 없었다. 부족한 기업이 있다고 했는데 왜 부족한지 과소할당이 됐을 수도 있고, 감축노력을 하지 않았을 수도 있는 이러한 분석이 나와야 한다. 과다할당된 기업도 마찬가지이다. 전체적으로 6백만톤 이상이 과다할당이 되었기 때문에 도입초기 산업계에서 주장했듯이 이 제도를 도입하면, 산업계 전체의 40조원 정도의 비용이 과중되고 이러한 것들이 사실과 맞지 않다는 것이 입증되었다고 생각한다. 정부가 모든 정보를 갖고 있는 입장에서 좀더 1년간 운영된 것에 대한 심층분석 결과가 나와야 한다. 할당결과라던가 기업의 정산결과에 대해서 정보를 투명하게 공개하여 전문가들이 분석할 수 있도록 하여야 한다.

 

세 번째로 이 제도의 큰 문제점은 정부가 기준가격을 설정한 것이라 생각한다.

기준가격을 결정할 바엔 배출권거래제를 할 필요가 없다. 배출권거래제는 행정비용이 많이 드는 제도이다. 그럴 바엔 탄소세를 도입하는 게 낫다. 너무 싼 가격에 팔려는 사람은 없고, 오히려 구입하려는 기업은 많은 공급과 수요의 불균형이 이뤄지면서 거래가 이뤄지지 않고 있는 상황이다. 정부가 너무 낮은 가격의 기준가격을 제시한 것이다. 이는 배출권거래제의 기본원리에도 맞지 않고 배출권거래제를 가로막고 있는 문제라 말씀드린다.

 

결론적으로 배출권거래제도가 만병통치약은 아니지만, 장점도 많다. 장점을 발휘하려면 제도를 운영하는 정부가 공정하고 투명하게 온실가스 감축목표에 부합하도록 시행해야 한다고 생각한다.

 

안윤기 포스코경영연구원 상무

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배출권거래제는 비용 효율적이다.

가격을 붙여 가치화에 큰 의미

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상품화시켜 시장 형성에는 안착

제도 성공여부는 더 두고 봐야.

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2009년, 관련 조항을 논의할 때, 배출권거래제가 비용효율적이냐 아니냐 논쟁이 많았다. 주변의 교수님들이 비용효율적이라고 제시하였다. 불확실성 때문에 의사결정을 내리기 더 어려운데, 더군다나 세상에 없고, 우리가 버렸던 오염물질이라는 이산화탄소를 상품화시켜 새로운 시장을 만들었는데, 그런 측면에서 1년을 평가하는 건 어렵기도 하고, 메가트렌드나 국내의 여건을 봤을 때 저탄소 순환경제체제, 공유경제 등의 큰 그림에서는 바뀌지는 않겠지만, 작은 시장으로서의 배출권거래제는 상당히 의미있다고 생각한다. 가격을 붙여 가치화 시킨 것에 의미가 있다. 다만, 제도를 두고 짧은 기간에 모든 걸 기대하는 것은 쉽지 않다고 생각한다.

 

지금 시점에서는 다른 분들이 세부적인 내용을 말씀드릴 것이기에 다시 기본으로 가서 코오즈가 말했던 부분에 대해 고민을 해 볼 필요가 있다고 생각한다. 코오즈가 얘기했을 때 문제 되는 것은 정부의 역할이다. 일방적인 환경오염자는 없으므로 상호주의 입장에서 정부가 잘 누가 더 책임 있게 거래를 활성화시켜, 사회적 비용을 줄이는 방법으로 기술을 촉진시켜야 한다. 본인은 배출권거래제의 목적을 무엇으로 둬야하는지가 중요하다고 생각한다. 목적을 거래의 활성화이냐, 아니면 궁극적으로는 감축이겠지만 저탄소기술을 촉진시키면서 하나의 작은 시장이 또 다른 상품 시장과 접목되면서 새로운 창작 공유물로 기여를 해야한다는 측면에서 배출권거래제가 지금은 작지만, 의미있게 진행되는 것 같다.

 

하지만 조금전 기재부 과장님의 발표자료에도 나타나듯 공급량에 대한 문제가 상존하고 있다. 공급량이 많고 안 많고를 떠나서 공급을 유연하게 하면서 시장을 안정화 시키는 다른 시장과 연계시킬 수 있는 방안을 고민해야하지 않을까 싶다. 그런 측면에서 기재부가 배출권거래제를 관할하는 게 의미있다고 생각한다.

 

공급이 활성화되기 위해서는 조기감축을 많이 한 업체에 대해서는 조기 감축분을 여유 있게 할당하면 당장에는 공급에 대한 여유분을 줘서 가격을 낮출 수는 있지만, 가격을 낮추더라도 시장자체의 운영을 위해서는 이러한 측면을 고민해 볼 필요가 있다.

 

중국시장을 방문한 적이 있다. 중국시장은 문서상에 나타나 있진 않지만, 온실가스 배출량이 평균배출량보다 8% 낮게 되어 있다. HCA라는 우리나라의 기재부 산하의 조직을 방문하여 만나 본 결과, 시진핑 정부에서 주장한 전국단위의 배출권거래제 시행이라는 말이 현재 7개성에서 10개성으로 늘려 나가는 추세다. 중국이 장기적인 준비를 해가는 모습을 보면서, 우리는 시장이 새로운 상품을 만들면서 너무 조급증이 있지 않나 생각한다.

 

특히 IMM과 연계시킬 때, 파리 후속협상에서 IMM의 형태에 따라 우리의 시장의 구조를 어떻게 갈 것인지 고민해 볼 필요가 있다. 기존의 노동시장과 상품시장을 연계시키는 고민, 시장자체에 대해 기술을 창출할 수 있는 것, 이를 안정화하기 위해서 공급의 유연성도 고민해 볼 필요가 있다.

 

김형찬 삼정KPMG 이사

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배출권시장 수급에 대한

정보가 투명하게 공개돼야.

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시장 참여자들이 인지할 수 있는

가격이 시장을 통해 형성돼야.

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배출권거래제 진단과 평가라는 주제를 듣고, 평가를 어떤 관점에서 해야 하나 생각해 봤다.

 

배출권거래제가 성공적으로 운영됐다고 한다면 뭘 잘해야 성공적으로 운영한거냐 생각을 해 봤을 때, 첫 번째는 온실가스를 줄여야 하는데, 배출권 거래 방식을 통해 저렴한 비용으로 줄여 보자라는 게 제도의 기본적인 이론 취지와 기준이다.

 

두 번째는 규제의 측면을 갖고 있지만, 이게 우리나라에서 저탄소 투자를 유인하고 촉진하는데 얼마나 기여하느냐 이 두 가지 측면으로 배출권거래제 성패를 평가 할 수 있지 않나 생각한다. 하지만, 1차 계획기간도 아직 끝나지 않은 상황에서 성과에 대한 평가 보다는 지금의 배출권거래제도 운영이 두 가지 측면에서의 성과를 만들어 내는데 동기부여를 잘 하고 있는 방식으로 운영되는지 돌아보는 것이 중요하다고 생각한다.

 

배출권의 할당, 상쇄, 거래 이 세 가지 측면에서 생각을 말씀드리겠다.

 

할당은 우리나라는 전체 국가 총량을 설정하고 업종으로 배분하고, 업종 내에서 업체 간으로 배분하는 성격을 갖고 있다. 업종의 배출량을 설정할 때, 지금 취하는 방식은 각 업종들마다 예상되는 배출량과, 업종의 특성에 맞는 감축목표를 설정하고 있는데, 실제 배출권거래제가 저렴한 비용으로 줄일 수 있는 업체가 많이 줄여서 비싸고, 줄이기 어려운 업체들은 그걸 사서 전체 사회적 비용을 최소화 하자는 취지이다.

 

두 번째로 업종별로, 배출예상량을 예측하는 작업이 어렵다. 특히나 지난 할당 때, 업종별 업체들의 배출권 신청량과 할당량을 봤을 때, 업종간 차이가 컸다. 이런 부분을 해소하기 위해서 신설과 증설 시설에 대한 배출권 할당은 사전에 하지 않고, 실제 증설, 신설이 이뤄진 이후에 전체 국가 배출권 예비분에서 이뤄져야 한다.

 

앞으로 2,3차 계획기간에도 산업의 경쟁력을 위해 일정부분 무상할당비율을 잡기로 정해 놨다. 지금 현재, 과거 배출량 실적기준으로 하게 되면 업체들이 감축 투자를 했을 때, 이 효과는 10년, 20년을 바라보고 설비투자를 하게 되는 것인데 3년, 5년의 계획기간이 끝나고 나면 투자하는 업체가 불리해지는 것이 아니며, 투자를 위축시키는 영향을 줄 수도 있다. 예를 들어, 감축수단을 이미 시행한 기업의 경우에는 기준연도를 고정시켜주거나 선택을 하게 하는 등이 있다.

 

두 번째로 상쇄와 관련해서 우리나라 배출권거래제가 커버하는 온실가스 배출량이 60~70%로 알고 있다. 좀 더 나아지기 위해서는 우리나라 배출권거래제 대상 업체가 15,000톤 이상이면 대상인데, 그렇지 않은 非 ETS, 즉 소규모의 다배출원을 줄이는 투자를 유인하고 실적을 활용하는 부분에 대한 상쇄가 보완되어야 할 필요가 있다.

 

마지막, 거래에 관해서는 배출권거래제가 단순히 온실가스 감축을 위한 규제의 측면도 있지만, 저탄소 기술과 산업에 투자를 유도하는 프라이싱 시그널을 제공하는 기능을 갖고 있다. 유럽 기업의 경우는 탄소배출권을 하나의 생산 원료로 생각하고 중장기적으로 탄소가격을 전사차원에서 하나의 시그널로써 작용 할 수 있도록 가격을 반영한다.

 

우리나라도 배출권거래제 시그널로서 작용할 수 있도록 활용하기 위해선 두 가지 측면이 필요하다. 하나는 배출권가격의 변동이 심해지면 시그널 활용이 어렵고, 두 번째는 배출권거래 시장에서 적정한 거래를 통해 이 가격이 실제 시장의 수요와 공급을 적절히 반영한 것이구나 라고 시장참여자들이 인지할 수 있는 가격 발견이 시장을 통해 가능해야할 것이다.

 

지금 현재로썬 배출권거래가격의 변동성이 크다고 결론 내리기엔 어렵다. 다만, 1차 이행연도의 거래량이 전체 할당량의 1%미만이라는 점, 실제 거래가 발생한 일수는 기간 동안에 15%내외 정도 수준으로 알고 있다. 하지만, 거래가 많을수록 좋은 것만은 아니라고 생각한다. 시장에서 적절한 거래를 통해 형성되는 가격이 수급을 반영하는 가격이구나라고 인지화될 수 있는 예측가능성을 높이는 것으로 운영될 필요가 있다.

 

그러기 위해서는 장내 거래가 활성화 될 필요가 있으며, 배출권시장 수급에 대한 정보가 투명하게 공개되어 참여자들이 예측 가능할 수 있도록 운영되었으면 좋겠다는 생각을 한다.

 

현준원 한국법제연구원 연구위원

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배출권거래제에 대한 평가는

중장기적인 안목으로 봐야

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배출권거래제 평가는

온실가스 감축 기여도를 잣대로

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배출권거래제를 바라보는 전문가들의 시각이 다 비슷비슷한 것 같다. 대동소이 한 부분들도 있고, 본인이 생각한 것도 큰 틀에서 벗어나고 있지 않으므로 법학을 하는 사람으로써, 두 가지 관점에서 설명을 드리겠다.

 

하나는 배출권거래제를 사회적 합의 관점에서 제도의 개선을 바라보고, 또 하나는 배출권거래제의 목적과 수단을 구분하여 개선방안을 도출할 필요가 있다. 전제로 말씀드리고 싶은 것은 배출권거래제는 3~5년의 계획기간을 단위로 하여 계획이 수립되기 때문에 매년 중간평가를 하는 것은 의미가 있지만, 본질적인 제도에 대한 성패를 평가한다고 하면 한 계획기간이 끝난 후에 하는 게 옳다는 생각을 한다.

 

지금은 중간평가라고 하는 측면에서 설명하겠다. 실제로 배출권거래제를 처음 시행했을 때 과소할당의 우려를 하셨고, 한편으로 배출권거래가 진행되고 있는 와중에도 거래가 활발하지 않다는 이유로 배출권거래제가 실패하지 않겠냐는 의견도 있었지만, 지금 1년을 돌이켜보면, 오히려 과소보다 과다할당으로 평가되는게 옳지 않냐라는게 정산결과이고, 배출권거래가 활발하지 않았다는 이유로 제도가 잘못된 것이 아니냐는 것에서 본인은 우리의 배출권거래제는 제도 시행 초기에는 배출권거래시장 활성화 보다는 안정화에 방점을 찍고 설정된 계획이다.

 

거래가 활성화 되면서 혹시 투기목적으로 발전하는 것에 더 크게 염려하였기 때문에 제도도입 초기에는 시장 안정화 측면에서 접근했다. 결국 거래시장이 활성화되지 못했던 지적은 애시당초 예상했던 부분이다라고 반박할 수 있는 부분이다.

 

몇 가지 제기되는 이슈에 대해 본인이 분석해본다면 첫 번째로는 배출권거래제는 계획기간 동안에 미래의 경제상황을 예측해서 기반하여 제도가 설계되는 것인데 미래를 예측한다는 것에서 불완전성이 본질적으로 내재되어 있다. 경기상황에 따라 배출권이 모자를 수도 넘칠 수도 있는 상황이 올 수도 있다.

 

정부는 최대한 오차를 줄이기 위한 노력을 해야 하지만, 오차가 발생했다는 이유로, 즉 매출권이 남고 모자란다는 이유로 실패했다고 평가하는건 바람직하지 않다. 본질적으로 배출권거래제의 성패를 평가할 수 있는 잣대는 이 제도가 온실가스 감축목표에 어느 정도 달성했는지 기여도를 보고 성패를 평가하여야 한다.

 

두 번째로 업종별 배출총량에 대해 말씀드리면, 이 또한 사회적 합의 측면에서 쉽지 않다. 업종별로 배출권을 설정한 이유는 업종별 성장률이 다르므로 성장률을 반영해서 업종별 CAP을 정하는게 합리적이냐 하지만, 집행단계에서는 정확한 업종별 성장률을 예상하는게 불가능하다. 업종별 성장률의 3년, 5년을 정확하게 예측하는건 현실적으로 불가하다. 업종별 성장률을 설정하는데 있어서 합의가 어려운 것은 사실이다.

 

마지막으로 시장활성화에 대한 문제제기를 많이 하였는데 본인은 개인적으로 시장활성화가 중요한 문제는 아니다. 배출권거래제의 목적은 아니고 수단인 것이라 생각한다. 그럼에도 불구하고 적정한 한계배출비용의 도출이라는 관점에서는 이를 보완해야 한다면 1기 2기 동안에 제3자 거래참여 제한과 무제한 이월 허용을 제한할 필요가 있다고 생각한다.

 

시장활성화를 우려하는 분들은 가격도출이 잘 안된다는 것이다. 시장이 결정한 한계비용이 잘 도출되지 않는다라는 이유 때문인데 2차 계획기간부터 유상할당이 일정부분 이뤄지도록 법상 되어 있고, 경매로 될 가능성이 높다. 그 과정에서 가격도출이 이뤄질 가능성이 높다. 조금 더 기다려 보면, 시장활성화와 별개로 유상할당에서 가격도출이 충분히 가능할거란 생각을 한다. 그러한 관점에서 당장의 시장활성화를 목적으로 큰 제도의 변화를 추구하는 것은 꼬리가 몸통을 흔드는 즉, 수단이 목적을 흔드는 상황이 발생할 수 있다. 시장활성화를 얘기하면서 배출권 공급량을 늘려야 된다는 얘기를 하시는데 그게 해결책일수도 있다라고 생각하셔서 하신 의견이지만 배출권 공급량을 늘린다는 것은 온실가스 감축목표 달성을 어렵게 하는 것이라 생각한다. 그런 관점에서 큰 제도의 변화를 고민하는 것 보다는 차분하게 제도를 기획하고 평가하는 것이 옳다.

 

강성훈 한국조세재정연구원 부연구위원

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배출권거래제 적정가격은

26,300원으로 추정되었다.

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장기적으로 신재생에너지 장려와

저탄소 기술개발을 유도해야.

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우리나라의 정책여건을 볼 필요가 있다. 우리나라는 온실가스 배출량이 높고 다 배출 국가이다. 에너지소비도 증가추세에 있다. 1990년대에 비해 2000년도에 들어서면서 완화된 측면은 있지만, 여전히 증가추세를 유지되고 있다. 우리나라의 환경 에너지세제를 보면 석유중심으로 되어있고, 이산화탄소 배출이 많은 석탄이나 전력에 대한 과세는 제대로 되어있지 않았으나, 최근에 발전용 유연탄에 세금을 부과한건 상당히 의미가 있다. 우리나라의 에너지세 부담을 비교 해보면, OECD국가와 비교했을 때 순위가 상당히 낮다. 배출량은 높고, 에너지 소비도 높은데 오히려 세 부담은 높지 않은 그런 측면에서 보면 온실가스 배출에 대한 사회적 비용이 환경, 에너지세에 잘 반영되어 있지 않다는 생각이 든다.

 

그래서 온실가스를 감축하고자 나온 핵심 정책수단이 배출권거래제도이다. 배출권거래제도가 갖는 의미는 큰데 2030년 온실가스 감축목표를 봤을 때는 여러 경제여건을 고려하면 달성하기 힘든 것으로 보이고, 배출권거래제가 제대로 작동하지 않으면 상황이 좀 더 악화되는 쪽으로 갈 것이다.

 

본인이 말씀드릴 두 가지 주장으로 첫 번째는 배출권거래제를 빨리 정상궤도에 올려놓는 것이 필요한데 아마도 배출권 가격 기능 회복이 중요할 것이다. 두 번째는 배출권거래제만으로 2030년 온실가스 감축목표를 달성하기에는 한계가 있다. 추가적으로 다른 노력이 필요할 것으로 보인다.

 

영국과 독일은 온실가스 감축이라는 측면에서 상당히 성공한 국가인데, 이 국가들도 배출권거래제도만 운영한 것은 아니었고, 배출권거래제를 보완하는 예를 들어 탄소세도 같이 운영한다. 즉, 온실가스 배출에 대한 부담을 기업들에게 적정수준으로 주고자 하는 의지가 강하고 부담을 갖는 기업이 저감 기술, 기술개발에 투자를 하면서 온실가스 감축이 효과적으로 나타나 감축되고 있는 것이 아닌가 싶다.

 

탄소세가 일종의 가격정책이라면 배출권거래제도는 수량정책이다. 배출권거래제도는 수량을 정해놓고, 기업들에게 배출할 수 있는 권리를 부여하는 건데, 기업에게 적정수준의 온실가스 배출에 대한 부담을 줄 수 있는 목표 배출량을 설정하는 게 중요하고, 기업들에게 적정수준의 부담을 줌으로써 온실가스 저감요인을 준다는 것이다. 다양한 측면이 있는데 그 중 하나가 녹색기술 개발 및 투자를 제공한다. 사실 이러기 위해서는 배출권 가격이 적정수준을 유지해야 한다. 이 부분이 우리나라의 경우에는 그렇지 않다.

 

우리나라는 정부가 시장안정화 측면에서 배출권 기준 가격을 만원으로 2015년에 설정하였다. 배출권 가격이 기준가격보다 급격하게 증가를 하면 정부가 시장에 개입하여 가격을 안정화 시키겠다는 측면이 있다. 정부는 배출권시장이 불안정하다는 판단이 들면, 언제든지 배출권거래 시장에 개입을 할 수 있다라는 시그널을 시장참여자들에게 주고 있다. 그렇다면 과연 배출권 기준가격이라는 것이 얼마나 적정가격 수준에 와있느냐가 관건이다.

 

최근에 조세재정연구원에서 나온 보고서에 따르면, 2020년 온실가스 감축목표를 달성하기 위한 배출권거래제 적정가격은 26,300원으로 추정되었다. 여러 가지를 감안했을 때, 기준가격이 적정가격보다 낮은 것이 아닌가란 생각을 한다. 그리고 이 부분에 대한 논의가 필요하다. 정부가 배출권거래제 참여 기업에게 가격에 대한 잘못된 시그널을 계속 주는게 맞느냐에 대해 다시 고민할 필요가 있다.

 

요약을 드리면, 배출권거래제가 온실가스 감축목표 달성을 위한 핵심정책수단이기 때문에 빨리 제 기능으로 발휘할 수 있게 제도적 환경을 마련해야 할 것이다. 그 중심에는 배출권 가격이 있다 생각하고 목표 배출량을 어떻게 설정하느냐 이 두 가지가 중요할 것으로 보인다. 이 두 가지가 반영되지 않는다면, 기업은 절대 자신의 자본을 녹색기술이나 저감에 투자를 하지 않을 것으로 판단된다. 온실가스 배출 부담이 기업에 적정수준으로 부담되는 것보다 낮게 시행된다면 기업은 투자할 의지가 사라지는 등 고민될 필요가 있다.

 

그리고 또 하나는 배출권거래제 하나만으로 온실가스 감축 목표를 달성하는데 한계가 있다. 지금 환경으로는 배출권 거래 가격이 적정수준보다 낮게 책정된 것으로 보이고 2,3차 계획기간동안 배출권가격이 적정수준으로 된다 하더라도 1차 계획기간동안 유지될 부분들이 있기 때문에 앞으로 충분히 감축량을 달성할 수 있을지 회의적인 생각이 든다. 다른 정책 수단, 정책적 환경의 판단이 필요할 것 같고, 배출권거래제가 얼마만큼 수요와 공급에 맞게 잘 형성될 수 있는지 조성하느냐가 중요할 것 같다.

 

마지막으로 기업에게 배출권이라는 제도가 탄소배출이라는 부담을 주는 건 사실이다. 단기적으로 보면, 경제성장이 안좋을 수도 있다. 그렇기 때문에 신성장 동력이 필요한 것이고, 그렇기 때문에 제도간의 성장을 위해서는 신재생에너지 사용을 촉진하고 저탄소 기술개발, 에너지저장기술 개발 등 녹색기술산업에 대한 투자가 이뤄져야 하는데 시장에 놓았을 때 그 자본이 흘러가지 않는다면, 정부가 그쪽으로 흘러들어갈 수 있도록 노력하는 것이 상당히 중요할 것이다. 적정수준의 탄소배출 부담을 기업에게 주는 것은, 그리고 그 시그널을 정확하게 주는 것이 상당히 중요할 것이다

 

 

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